Phân loại văn bản quy phạm pháp luật hành chính như thế nào?

Luật hành chính, một ngành luật lớn trong hệ thống pháp luật Việt Nam, các quy phạm luật hành chính có đặc điểm là nằm rải rác trong các văn bản do các cơ quan nhà nước Trung ương và địa phương ban hành.

Việc phân loại quy phạm luật hành chính dựa vào nhiều căn cứ khác nhau.

 

Quy phạm luật hành chính được chia thành: quy phạm vật chất và quy phạm thủ tục. Quy phạm vật chất là quy phạm trả lời câu hỏi cần phải làm gì, cần tuân thủ quy tắc hành vi nào. Còn quy phạm thủ tục trả lời câu hỏi phải làm như thế nào, các quy tắc đó được thực hiện theo trình tự nào.

 

Như vậy, Luật hành chính chia thành hai bộ phận: các quy phạm vật chất và các quy phạm thủ tục luật hành chính. Mỗi bộ phận bao gồm các chế định khác nhau. Mỗi chế định gồm một nhóm quy phạm điều chỉnh nhóm các quan hệ xã hội giống nhau về nội dung và tính chất.

 

- Về nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước;

- Về địa vị pháp lý hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước;

- Về địa vị pháp lý hành chính của các đối tượng bị quản lý - các đơn vị cơ sở xí nghiệp, công ty, cơ quan tổ chức sự nghiệp...

- Về địa vị pháp lý hành chính của các tổ chức xã hội, tổ chức quần chúng;

- Về công vụ, công chức nhà nước;

- Về địa vị pháp lý hành chính của công dân;

- Về hình thức và phương pháp quản lý hành chính nhà nước;

- Về quyết định hành chính nhà nước;

- Về cưỡng chế hành chính và trách nhiệm hành chính;

- Về kiểm soát đối với hoạt động hành chính;

- Về giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân.

 

Các chế định về quản lý hành chính nhà nước đối với ngành và lĩnh vực tạo thành phần riêng của Luật hành chính như: quản lý nhà nước về y tế, văn hoá - xã hội; về an ninh - quốc phòng; về tài chính; về nông nghiệp; về công nghiệp; về giao thông vận tải...

 

Quy phạm thủ tục Luật hành chính là một bộ phận quan trọng của Luật hành chính. Quy phạm thủ tục là phương tiện để đưa các quy phạm nội dung của Luật hành chính và một số ngành luật khác vào cuộc sống. Vì vậy, có thể nói quy phạm thủ tục phát sinh trên cơ sở quy phạm nội dung. Tuy vậy, quy phạm thủ tục có sự phân biệt với quy phạm nội dung bởi nó có đối tượng và phạm vi điều chỉnh riêng.

 

Quy phạm thủ tục hành chính rất đa dạng, nhưng căn cứ vào nội dung có thể phân ra thành các nhóm:

- Quy định các nguyên tắc thủ tục hành chính và thẩm quyền của các cơ quan tiến hành thủ tục;

- Quy định quyền của các bên tham gia thủ tục;

- Quy định trình tự tiến hành thủ tục và nội dung, hình thức giấy tờ, công văn thích ứng;

- Quy định thủ tục thông qua quyết định phù hợp với từng loại thủ tục hành chính, truyền đạt đến người thi hành, việc thực hiện và trình tự khiếu nại, giải quyết khiếu nại các quy định đã ban hành.

- Các quy định trình tự tiến hành giải quyết các công việc liên quan tới quyền chủ thể của các tổ chức và công dân.

- Các quy định trình tự tiến hành các hoạt động thuộc quan hệ nội bộ của các cơ quan hành chính nhà nước và các cơ quan nhà nước khác.

 

Các quy phạm thủ tục hành chính là bảo đảm pháp lý cho việc thực hiện các quy phạm nội dung. Thiếu các quy phạm thủ tục thì quy phạm nội dung được áp dụng thiếu thống nhất, dễ dẫn đến tình trạng mất trật tự quản lý. Vì vậy, phương hướng hoàn thiện pháp luật hành chính Việt Nam phải chú ý tới hoàn thiện hệ thống quy phạm thủ tục hành chính.

 

Tương ứng với từng loại quy phạm thủ tục hành chính là các loại thủ tục hành chính khác nhau. Có ba nhóm thủ tục hành chính: thủ tục nội bộ, thủ tục liên hệ và thủ tục văn thư.

 

* Thủ tục hành chính nội bộ là thủ tục thực hiện các công việc nội bộ trong cơ quan, công sở nhà nước, trong hệ thống cơ quan nhà nước và trong bộ máy nhà nước nói chung. Nó bao gồm các thủ tục quan hệ lãnh đạo, kiểm tra của cơ quan nhà nước cấp trên với cấp dưới, quan hệ hợp tác, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước cùng cấp, ngang cấp, ngang quyền, quan hệ công tác giữa chính quyền cấp tỉnh với các bộ, cơ quan chuyên môn của Uỷ ban nhân dân cấp trên... Đây là vấn đề được quy định còn lỏng lẻo và những thủ tục đang có hiệu lực chưa được thi hành nghiêm. Vì thế, có thể tìm thấy những thủ tục hành chính trong các mối quan hệ trên còn rườm rà, không trật tự và thậm chí sai các nguyên tắc của quan hệ hành chính.

 

Thủ tục tiến hành những công việc quan hệ nội bộ các cơ quan nhà nước, gồm:

- Thủ tục ban hành quyết định chủ đạo;

- Thủ tục ban hành quyết định quy phạm;

- Thủ tục ban hành quyết định cá biệt cụ thể có tính chất nội bộ như:

+ Thủ tục khen thưởng, kỷ luật;

+ Thủ tục lập các tổ chức và thi tuyển, bổ nhiệm cán bộ, công chức nhà nước.

 

* Thủ tục hành chính liên hệ là thủ tục tiến hành giải quyết các công việc liên quan đến: tự do, quyền và lợi ích hợp pháp, phòng ngừa, ngăn chặn, xử phạt các hành vi vi phạm hành chính, trưng thu, trưng mua các động sản và bất động sản của công dân và tổ chức của công dân. Thủ tục hành chính kể trên có đặc điểm cơ bản là cơ quan hành chính và cán bộ, công chức nhà nước có thẩm quyền thực hiện quyền lực nhà nước bằng hoạt động áp dụng quy phạm pháp luật để giải quyết các công việc, tình huống cụ thể, làm xuất hiện các quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý của công dân và tổ chức.

 

Thủ tục hành chính liên hệ rất đa dạng.

 

Trước hết, về thủ tục giải quyết các yêu cầu, đề nghị của công dân và tập thể công dân. Trong nhiều trường hợp, công dân muốn thực hiện các hành vi phải xin phép Nhà nước. Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải tiến hành xét và giải quyết các đơn xin đó bằng các quyết định quản lý hành chính nhà nước cá biệt cho phép. Và quá trình giải quyết đó phải theo trình tự thủ tục nhất định, có thể gọi đây là thủ tục cho phép.

 

Thứ hai, khi công dân hoặc tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính hay cố tình không chịu thi hành các quyết định quản lý hành chính nhà nước thì các cơ quan hành chính hoặc cán bộ, công chức có thẩm quyền được thực hiện các biện pháp ngăn chặn, xử phạt hay cưỡng chế thi hành bằng quyết định quản lý hành chính nhà nước có tính cách ra lệnh và các hành vi hành chính trực tiếp. Quá trình đó phải theo các điều kiện, thủ tục do pháp luật quy định. Thủ tục cưỡng chế thi hành và xử phạt cần phải có giới hạn và điều kiện để tránh lạm quyền, xâm phạm đến tự do, quyền lợi hợp pháp của công dân.

 

Thứ ba, trong một số trường hợp luật định, cơ quan hành chính có thẩm quyền được thực hiện quyền trưng thu (trong tình thế cấp bách), trưng mua (trong trường hợp cần ưu tiên vì lợi ích công cộng). Trong tình thế cấp bách, chính quyền cần sự hợp tác của dân về nhân lực, nhưng cũng có lúc chính quyền gặp sự bất hợp tác. Để khắc phục trở ngại đó, nhằm thực hiện nghĩa vụ công cộng, pháp luật cho phép chính quyền được thực hiện đặc quyền trưng dụng. Còn để thực hiện một chính sách, một phương án ưu tiên phục vụ công cộng, chính quyền cần làm chủ một số bất động sản. Nhưng nếu áp dụng phương pháp thông dụng là mua lại mà tư nhân không muốn bán thì vì lợi ích công cộng, pháp luật cho phép chính quyền được sử dụng một đặc quyền cưỡng chế tư nhân nhượng quyền sở hữu bất động sản. Đó là quyền trưng mua.

 

Cả hai trường hợp trên phải thực hiện theo một trình tự đã được pháp luật quy định. Đó là thủ tục trưng dụng và trưng mua.

 

Các thủ tục thuộc nhóm này gồm:

 

- Thủ tục xem xét kiến nghị, yêu cầu, khiếu nại, tố cáo của công dân;

- Thủ tục giải quyết các yêu cầu của các cơ quan, tổ chức khác của Nhà nước.

- Thủ tục áp dụng các biện pháp phòng ngừa, ngăn chặn hành chính.

- Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính;

- Thủ tục áp dụng các biện pháp xử lý hành chính như: Thủ tục giáo dục tại xã, phường, thị trấn; Thủ tục đưa vào trường giáo dưỡng; Thủ tục đưa vào cơ sở giáo dục; Thủ tục áp dụng quản chế hành chính.

 

* Thủ tục văn thư

 

Việc giải quyết công việc nội bộ nhà nước và công việc liên quan đến công dân, thông thường được kết thúc bởi một hoạt động có tính chất đặc quyền của các cơ quan hành chính nhà nước là ra quyết định quản lý hành chính nhà nước hoặc tiến hành những hành vi hành chính trực tiếp trên cơ sở các quyết định đã đưa ra. Đồng thời, đề ra quyết định đúng đắn, phù hợp cần phải đưa vào các căn cứ có tính chất chứng lý, trong đó nhiều chứng cứ là văn bản, giấy tờ. Toàn bộ các hoạt động lưu trữ, xử lý, cung cấp công văn giấy tờ và đưa ra các quyết định dưới hình thức văn bản liên quan chặt chẽ với hoạt động văn thư, tạo thành thủ tục văn thư trong hoạt động hành chính nhà nước. Thủ tục văn thư khá tỷ mỷ, phức tạp và tính chất văn thư tuỳ thuộc vào từng công việc cần giải quyết. Có vụ việc đòi hỏi ít các loại giấy tờ và được quyết định nhanh chóng. Nhưng cũng có những công việc khi giải quyết nó đòi hỏi phải nhiều loại giấy tờ, cần đăng ký, chứng nhận, công chứng nhà nước một cách thận trọng và trình tự. Vì thế, cải cách thủ tục hành chính không có nghĩa là trong mọi trường hợp đều phải giảm bớt giấy tờ, công văn, mà là bảo đảm đủ giấy tờ căn cứ cho giải quyết công việc.

 

Một trong những loại công văn quan trọng liên quan đến thủ tục văn thư là các quyết định quản lý hành chính nhà nước cá biệt được ban hành dưới hình thức văn bản. Văn bản quản lý hành chính nhà nước cá biệt là hình thức thể hiện quyết định của cơ quan hành chính nhà nước, đơn phương đưa ra một tình trạng pháp lý làm xuất hiện quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý của công dân hoặc tập thể công dân bằng phương cách cho phép, cấm đoán, bắt buộc hành vi, quy định điều kiện... và được thi hành ngay. Vì thế, về mặt thủ tục ban hành văn bản này cần theo trình tự, điều kiện mà pháp luật quy định trong các khâu trình bày, ấn loát, luân chuyển, lưu trữ bản chính và bản...